地方政府专项债券偿还现状及提升地方政府专项债券偿还能力的对策建议

地方政府专项债券是扩大有效投资的重要工具，为基础设施建设提供了有力支撑，提升专项债券偿还能力有助于维护政府信用和金融稳定。基于政府性基金预算收入、项目经营性收益和债券发行利率三个维度进行分析，发现专项债券偿还风险整体可控。但受新冠肺炎疫情和地方财政运行“紧平衡”影响，专项债券本金偿付存在再融资债接续压力，付息规模增长较快，部分项目收益没有达到预期水平或未能及时归集。为此，应创新管理机制，畅通专项债券循环投资渠道；优化项目方案，为未来偿债奠定基础；完善再融资专项债发行审批机制；强化项目收益资金归集管理；压实主体责任，健全偿债保障机制。

一、地方政府专项债券偿还现状

1. 专项债券本金偿还期限拉长，灵活性提升

（1）专项债券到期时间向2030年后推移从期限结构上看，在2021年发行的新增专项债券中，10年及以上期限规模占总发行量的比重与2020年基本持平，高达85%。但长期限债券结构初现分化，10年期专项债券占比由33.4%下降至25%，同时20年期专项债券占比由13.5%增加至20.6%。近两年长期限专项债券规模和占比均较2019年提升明显，偿债压力也随之从“十四五”末期向2030年以后推移。由表1可知，2019年发行期限在5~10年的新增专项债券占比80.9%，2020年新增专项债券发行期限主要集中在10~15年，2021年发行期限在10~30年的新增专项债券占比已高达84.7%。

表1　2019~2021年全国新增专项债券发行到期情况

（2）再融资专项债券发行规模显著提高

2021年全国再融资专项债券发行208期，实际发行规模13385.49亿元，较2020年5385. 77亿元增长2.5倍，占专项债券的比重也从2020年的13%上升至27. 2% （见表2）。即便是考虑到部分再融资专项债券用于建制县隐性债务化解和试点地区全域隐性债务清零，2021年再融资专项债券发行规模依然明显扩大。根据中国债券信息网披露的再融资债券发行文件，不少地方政府调整了原本计划的偿债方式，通过发行再融资债券以减少土地出让金的还款规模。

表2　再融资专项债券发行额

（3）含提前偿还及赎回选择权的债券规模增加

近年来，一些符合条件的专项债券融入了灵活偿还的特殊条款，以满足债券发行人的提前偿还需求。从披露信息上看，专项债券所包含的特殊条款主要有提前还本（即分期还本）和发行人赎回选择权两种类型。所谓发行人赎回选择权，即债券发行人有权根据实际偿还能力安排提前还款条款，或在债券存续期第N年选择赎回，或不行使赎回选择权，在债券到期日一次性偿还本金。如表3所示，2021年共发行含特殊条款债券271支，合计金额5705.85亿元，占当年发行新增专项债券规模的16%，较2020年翻一番，且绝大多数为提前还本。

表3　含特殊条款的专项债券发行额

2. 专项债券付息规模增长较快

支付利息的多少取决于债券余额和利率。主流经济学界普遍认为政府债务长期内趋于稳定的必要条件是其融资利率需要小于GDP增长率。我国地方政府专项债券利率水平大致在3%~4%的区间内，除2020年外，均低于我国GDP增长率。但伴随着债务余额的不断扩大，专项债券每年付息支出规模持续增加。2018~2021年专项债券付息规模分别为1860亿元、2652亿元、3678亿元、4738亿元，基本上每年增加1000亿元左右，专项债券付息规模占当年地方政府基金预算收入的比重分别为2.6%、3.3%、4. 1%、5. 04%，上升速度较为明显。同时，专项债券付息规模占地方政府债券付息总额的比重也逐年上升，从2018年的37%升至2021年的51%，已经超过了一般债券的付息规模。虽然发行再融资专项债券可以为到期债券本金的偿还进行接续，但债券利息则需要基层财政部门使用“真金白银”偿付。

二、提升地方政府专项债券偿还能力的对策建议

1. 创新管理机制，畅通专项债券循环投资渠道

随着专项债券余额规模扩大，还本压力与付息支出同步变动，偿付压力主要集中在基层财政部门。在宏观经济冲击下政府性基金收入增长空间有限，可由省级政府给予适当支持，减轻市县的还本付息压力。同时，鼓励有条件的领域和项目提前偿债，如引导地方政府对土储专项债等资产升值领域提前结束债权债务关系；通过公募REITs、PPP、特许经营权转让等方式将收费公路、停车场等已实现稳定现金流专项债券项目转让给专业公共服务运营商，变现资金用于提前偿债，形成旧债偿还与新增投资的良性互动。

2. 夯实项目方案为债务偿还奠定坚实基础

探索利用财政政策工具和市场化手段，建立使用者付费机制，汲取公益项目产生的外溢性收益。如，环保领域项目带来了周边的土地升值，可收取一定比例的土地增值收入用于偿债；航道码头项目降低了周边及沿线矿产企业的运输成本，可将受益主体所支付对价设计为项目收益。在项目收益与融资自平衡测算方案中充分考虑通货膨胀、人口流动等可能影响未来现金流的因素，合理确定运营成本。为保障项目方案严谨务实，建议加快培育高水平的专业咨询机构，并对虚增、造假项目收益的相关责任方给予严厉惩罚。

3. 加强再融资专项债的发行审批机制

加强对再融资债券项目的评估，高度关注再融资专项债券风险敞口扩大。一方面，按照财政部债务风险预警机制的相关要求，尤其是超越“绿区”以上的地区，应严格落实再融资债券发行规则，限时压降超标部分债务；另一方面，对于“绿区”内的地区，可根据该地区债务率与“绿区”上限的空间大小，结合项目后续的运营财务情况以及合规性评估，挂钩新增债券和再融资债券的分配额度。

4. 完善项目收益资金归集管理机制

进一步完善项目收益归集账户管理机制，不断壮大政府性基金预算收入规模，修复专项债券债务率指标。一是建立专项债券偿债归集资金专户制度，同一建设单位负责多个专项债券项目运营时，要做到项目独立建账。二是建立严格的项目收益资金使用审批制度，做好分项目记账工作，待相关专项债券到期后，在归集资金专户中实行“多退少补”。三是建立项目收益资金公开报告机制，并通过政府综合财务报告等载体来强化信息公开。

5. 压实主体责任，健全偿债保障机制

进一步强化各级党委在预算执行中的主体责任，多组织对市县政府主要领导的相关培训，增强风险意识。地方各级财政部门在细化整理政府参与投资项目要素上更加突出项目主管部门及其作用。在编制年度预算时，优先将次年到期的债券本息足额列入，确保专项资金专款专用。(作者：黄亦炫  赵全厚)